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| « DECENTRALISATION » EN R. D. C. : COMMENT ASSURER UNE BONNE GESTION DES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES (E. T. D.) ? |
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de l'info : Recherches Personnelles. |
| Posté par nonokanzumba
le vendredi 25 avril 2008.
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En guise d’Introduction.
L’Article 3 de la Constitution de la République Démocratique du Congo consacre la «Décentralisation» administrative dans notre Pays.
Cet article dispose, en effet, : «Les Provinces et Entités Territoriales Décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces Entités Territoriales Décentralisées sont : la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. »
Les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes (art.171).
La part des recettes à caractère national allouée aux Provinces est établie à 40 %. Elle est retenue à la source (art. 175).
A l’issue des Elections, des institutions chargées de la gouvernance autonome des provinces, conformément à la Constitution, seront en mises en place ; à savoir : l’Assemblée Provinciale et le Gouvernement Provincial.
Mutatis mutandis, comme c’est le cas du Parlement vis-à-vis du Gouvernement Central, l’Assemblée Provinciale aura comme prérogatives, une prérogative essentielle ; à savoir, le contrôle de l’Exécutif Provincial.
Pour assurer le maintien de la Bonne Gouvernance dans la gestion des finances et des biens publics, l’Assemblée Provinciale s’appuiera techniquement sur la Cour des Comptes et le Gouvernement Provincial aussi bien sur l’Inspection des Finances que sur la Cour des Comptes.
En matière de bonne gestion des Finances publiques, l’action des institutions provinciales devra être axée sur la mobilisation des recettes c’est-à-dire les différentes sources de leurs moyens d’action et le respect des procédures imposées par les textes légaux et réglementaires régissant la gestion des finances publiques. Ces textes sont les mêmes aussi bien sur le plan national que sur le plan provincial ; à savoir : la Loi Budgétaire, la Loi Financière et le Règlement général sur la Comptabilité Publique.
Cette réforme fondamentale qu’est « LA DECE NTRALISATION ADMINISTRATIVE » renforcée, appelle tout naturellement un aménagement conséquent du système fiscal applicable aux Provinces.
1. La problématique de la mobilisation des recettes par les Entités Territoriales Décentralisées (ETD).
1. 1. Etat de la question.
L’origine des recettes des provinces telle qu’indiquée par l’article 175 de la Constitution, à savoir 40 % de la part des recettes à caractère national suppose que le taux actuel de rétrocession des recettes de la Direction Générale des Impôts (DGI), de l’Office des Douanes et Accises (OFIDA) et de la Direction des Recettes Administratives et Domaniales (DGRAD) qui se situe à 15 % va passer à 40 %. Ce qui implique un renforcement des moyens d’action des ETD. Il n’en sera ainsi que moyennant un élargissement de l’assiette sur laquelle s’appliquera le taux de rétrocession.
Toutefois, il s’impose de façon urgente que de nouveaux textes légaux et réglementaires soient édictés pour clarifier la situation.
L’élargissement des moyens d’action des provinces suite à la décentralisation est impératif au regard de l’élargissement des compétences des Entités Territoriales (Administratives) Décentralisées.
La question étant ainsi fixée, les réformes à entreprendre vont se focaliser sur les impératifs liés à un apport supplémentaire en matière d’efficacité à insuffler au système de mobilisation des ressources plus qu’avant au profit aussi bien du Pouvoir Central que des Provinces.
Pour suggérer les réformes possibles en matière de l’élargissement des ressources des ETD/EAD, l’approche appropriée est de dégager le système fiscal actuel en faveur des Provinces.
1. 2. Le système fiscal actuel des ETD/EAD et les ajustements attendus.
Le système fiscal actuel concernant les ETD/EADDS repose b sur deux outils ; à savoir :
a. La rétrocession et 2. Le fonds de péréquation.
1. 2. 1. La Rétrocession.
L’assiette de celles-ci est basée sur les recettes provenant des trois Régies Financières : 1. OFIDA, 2. DGI,3. DGRAD. Le taux de rétrocession au profit d’une Province porte sur les recettes collectées par ces Régies dans cette Province.
Cette Rétrocession exclut cependant les recettes sur les produits pétroliers ainsi que les prélèvements sur les grandes entreprises recouvrées par la Direction des Grandes Entreprises (DGE). Ceux – ci sont considérés comme des recettes revenant au Gouvernement Central.
Si ces recettes étaient rétrocédées sans aménagement aux Provinces, des inégalités à l’accès au profit des impôts et taxes collectées dans le pays seraient criantes entre les provinces dans la mesure où plus de 90 % des grandes entreprises ont leurs sièges à Kinshasa et au Katanga.
L’enjeu de la réussite de la DECENTRALISATION consacrée par la Constitution réside aujourd’hui dans la clé de répartition des recettes que le Pouvoir Central s’est jusqu’ici réservées. Il s’agit notamment des recettes provenant des Grandes entreprises, des Pétroliers Producteurs auxquels il faut ajouter les recettes douanières et celles collectées par la DGRAD.
1. 2. 2. Fonctionnement du système de Rétrocession.
Le paiement de 10 % s’effectue de manière automatique grâce à un ordre de paiement permanent par le Ministère des Finances à la Direction Provinciale de la Banque Centrale du Congo de façon hebdomadaire.
Quant à la part de 5% de rétrocession au titre de péréquation, elle est en pratique mise en application de façon irrégulière et à la discrétion du Ministère des Finances.
Au niveau des Provinces, le constat fait est que les recettes rétrocédées restent au niveau de la Province et ne sont pas ensuite redistribuées aux entités d’un niveau inférieur comme les villes.
En théorie, les recettes dites d’intérêt commun revenant aux Entités territoriales Décentralisées /ETD- EADS (l’impôt foncier, les taxes sur les véhicules, sur la valeur locative, sur la consommation de la bière et du tabac et la taxe sur la vente d’or et du diamant d’exploitation artisanale) devraient être réparties entre les catégories d’ETS/EADS selon la clé de répartition suivante :
40 % pour la Province,
20 % pour la Ville et
40 % pour les Territoires.
En ce qui concerne la Ville de Kinshasa, la répartition s’effectue à raison de 40 % pour la Ville et 60 % pour les Communes.
A la faveur des réformes inévitables du système fiscal des ETD / EADS, un certain nombre de mécanismes à la base d’une répartition favorisant des inégalités dans le système actuel devront être évacués.
C’est le cas de la situation actuelle de reversement de l’intégralité des recettes provenant de la taxe de consommation sur les tabacs et la bière aux TS / EADS, sur une base d’origine et pas de destination ; donc au profit des Provinces dans lesquelles sont installées les entreprises. Ce qui ne répond pas au critère d’équité.
Il en est de même des 10 % des rétrocessions de recettes douanières de Matadi qui reviennent à la Province du Bas – Congo, même s’il s’agit de marchandises qui sont ensuite réexpédiées vers Kinshasa et le reste du pays. Cette rétrocession devrait se faire en fonction des lieux de destination des marchandises importées.
1. 2. 3. Le Fonds de Péréquation.
La Péréquation a pour finalité de permettre aux collectivités locales de fournir des services publics d’un niveau équivalent sur tout le territoire national en dépit des clivages dans leurs richesses respectives.
Pour répondre à cet impératif, la Constitution a prévu en son Article 181 : la création de la Caisse nationale de Péréquation qui a pour mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces et entre les autres Entités Territoriales Décentralisées.
Cette préoccupation est d’autant plus fondée que, dans le cas de la République Démocratique du Congo, la concentration des recettes fiscales alliée au système de rétrocession introduit dans certaines Provinces un énorme déséquilibre dans le total des recettes budgétaires par habitant entre les Provinces.
L’objectif primaire ici est l’introduction d’un élément d’égalisation des revenus courants.
Toutefois, la Péréquation doit stimuler les entités qui en sont bénéficiaires à augmenter le recouvrement de leurs impôts.
La Caisse Nationale de Péréquation étant alimentée à concurrence de 10 % de la totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat, cela suppose- t- il que les critères actuels de rétrocession aux taxes sur le tabac et la bière et aux recettes douanières soient révisées ?
Toutes ces observations commandent que la mise en œuvre du système de péréquation doit être faite de façon transparente en y associant toutes les parties prenantes.
2. Actions à entreprendre pour une gestion saine des finances publiques locales et territoriales de développement.
Au vu de ce qui précède, l’urgence qui s’impose avant l’entrée en fonction de nouvelles institutions est de restaurer les procédures de gestion des deniers publics, notamment la mise sur pied de la chaîne de la dépense en provinces (en cela, on respecterait la Loi Financière et le Règlement Général sur la Comptabilité Publique) et l’instauration en provinces des conseils des adjudications pour organiser la passation des marchés publics.
Il faut ensuite s’engager à produire de façon régulière les états de suivi de l’exécution des Budgets des Entités territoriales / Administratives Décentralisées.
Pour prendre en compte les impératifs du développement, il est indispensable de créer une cellule chargée de concevoir les réformes et d’identifier les priorités au niveau des provinces et des communautés de base et aider à la conception et à l’élaboration des projets de développement.
Cette cellule devra bénéficier des aides prévues au niveau des coopérations bilatérales et multilatérales en ce qui concerne le renforcement des capacités.
D’ailleurs, le renforcement des capacités des ressources humaines devrait être prévu à tous les niveaux de gestion.
La structure que nous proposons est d’autant plus indispensable qu’à l’heure actuelle, nos partenaires extérieurs, notamment la Banque Mondiale, optent dans leurs interventions pour une approche participative.
Celle – ci ne peut être porteuse que si, du côté des EETD/EADS, il émerge des interlocuteurs avisés. Pour l’heure, ceux – ci font défaut. C’est pourquoi ce vide doit, à court terme, être comblé afin que les ressources budgétaires aussi bien d’origine interne qu’externe mobilisées par les ETD / EADS soient judicieusement utilisées pour le bien être collectif.
Suggestions et Conclusion.
La « Décentralisation » ayant élargi les compétences des Entités Territoriales / Administratives Décentralisées en allégeant celles du Pouvoir Central, il va de soi que leurs moyens d’action empruntent la même tendance. D’où la nécessité d’un aménagement ou d’une réforme du système fiscal.
Le système fiscal actuel de la République Démocratique du Congo a été conçu dans le contexte de la décentralisation mais d’une manière timide. Avec cette Décentralisation renforcée consacrée par la Constitution, ses ajustements inéluctables doivent aller dans le sens d’accroissement des ressources des ETD / EADS dans un souci d’équité.
Tout en reconnaissant la modicité des Budgets des ETD / EADS, leur gestion est cependant caractérisée par des dérives et des dysfonctionnements. Les fonds de Péréquation sont irrégulièrement versés ou non versés du tout par le Gouvernement Central. Au niveau des ETD / EADS, les recettes d’intérêt commun collectées par elles ne font pas l’objet de rétrocession en faveur des niveaux inférieurs.
Les procédures de gestion budgétaires sont en désarticulation totale.
L’instauration d’une Assemblée Provinciale devant laquelle le Gouvernement Provincial devra rendre compte de se gestion lors du vote de la Loi de Règlement sur l’Exécution du Budget Provincial peut être considérée comme une avancée sur la voie de la Bonne Gouvernance.
Il faut toutefois avoir conscience que la restauration des mécanismes de Bonne Gouvernance est un travail de longue haleine. Celui – ci doit être intégré dans un programme dont l’exécution devrait faire l’objet d’évaluation régulière.
Ce texte est une Synthèse du Texte du Professeur MABI MULUMBA paru dans le numéro spécial de Congo – Afrique N° 402 – 403 de Février – Mars 2006, Pages 113 – 123. Nous remercions la Rédaction de la Revue CONGO - AFRIQUE pour l’autorisation nous accordée pour la reproduction de cet article.
Rendu par Nono KANZUMBA.
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