Lors de mon travail chez Kasa, nous avons réfléchi avec plusieurs structures associative (City Research Center), institutionnelle (Consulat d'Italie à Gyumri) et socio-professionnelles (plusieurs hôtels) à la création d'un Office de tourisme afin de promouvoir l'offre touristique existante de la ville de Gyumri afin de la désenclaver. En effet, bien qu'ancien centre administratif, culturel et artisanal du Caucase sous l'empire tsariste et possédant encore de très belles églises et demeures du XIXème siècle, Gyumri souffre de son image de ville du tremblement de terre (celui de 1988) et attire encore bien peu de touristes. Pendant 6 mois, et ensuite après mon départ de fonction, des initiatives ont été menées afin de créer un bureau d'information.

 

Après cette expérience riche en Arménie, je suis partie à Sochi en Russie où, en tant que Chargée de coopération décentralisée pour la ville des Houches (74), j'étais chargée de soutenir la création d'un Office de tourisme à Krasnaya Polyana. Krasnaya Polyana est un petit village situé à 50 km de Sochi et qui doit accueillir toutes les compétitions de ski lors des Jeux Olympiques d'hiver en 2014. La création d'un Office de tourisme avait donc un double objectif :

1°) Aider une jeune station de ski à élaborer une stratégie touristique cohérente sur l'ensemble de son territoire et à en faire la promotion, et cela en prenant en compte les aspects de développement durable

2°) Réfléchir à l'après-JO qui sera particulièrement complexe puisqu'il faudra exploiter et rentabiliser des infrastructures gigantesques (d'une dizaine d'hôtels la station passera à environ 40000 lits)

 

Je vais retracer ici les réflexions que ces expériences ont fait naître en moi et dégager si possible des traits communs à ces deux pays de la Communauté des Etats Indépendants (CEI).

 

 

Difficulté à penser le service public

 

Dans les deux cas, la notion de service public était particulièrement difficile à appréhender par nos interlocuteurs, notamment les pouvoirs publics, et cela malgré 70 ans de communisme !

Les élus locaux de Krasnaya Polyana et Sochi ont accueilli plutôt favorablement notre projet de création d'un Office de tourisme. Mais ils ne comprenaient pas quel était leur rôle dans cet organe qui devait être laissé, selon eux, au secteur privé. Cela s'explique par leur conception de leur rôle en tant que puissance publique locale :

1°) Ils sont libéraux dans leur façon de penser et de nombreux secteurs sont laissés au secteur privé.  Ils considérent que les entreprises devant s'attacher leurs clients, elles feront en sorte que la qualité et les prix répondent aux demandes du public. Ils n'estiment pas avoir un rôle de régulateur entre le privé et les citoyens dans de nombreux domaines qui sont pour nous évidents.

2°) Les actions de développement du territoire sont souvent décidées et initiées d'en haut (la région ou même l'Etat) dans un état qui a toujours été très centralisateur. Certains domaines sont laissés à l'initiative privée, ce qui les arrange particulièrement puisque cela leur évite de dépenser les deniers publics. C'est pourquoi ils sont souvent réticents à prendre une place qu'ils n'estiment pas être la leur (je parle notamment à l'échelle des villes).

La relation des pouvoirs publics avec le secteur privé est assez complexe et ambigüe car l'entreprise est à la fois un partenaire financier pour développer le territoire et une entité qu'il s'agit de contrôler étroitement par peur qu'elle ne contourne la loi (et surtout qu'elle ne reverse pas une partie de ses revenus). Il est plus rare de voir que les pouvoirs publics vont juger que leur rôle consiste à aider le secteur privé à se développer.

Le dialogue est souvent très difficile entre les deux entités. Un des socio-professionnels de Krasnaya Polyana m'a rapporté qu'il y avait eu il y a quelques années une initiative venant du secteur privé afin de créer des chemins de randonnée pour le VTT et la marche à pied. Le département du tourisme de la ville avait rétorqué qu'ils étaient là pour mettre en infraction les acteurs du tourisme ne respectant pas la loi et non pour les aider à se développer...

 

La vision que les pouvoirs publics locaux ont de leur relation avec le secteur privé doit parfois être modifée si l'on souhaite que les pouvoirs publics s'investissent avec succès dans la gestion d'un Office de tourisme dont le but est, rappelons-le, le développement des entreprises du territoire. Cela passe nécessairement par la formation. Je pense que les échanges d'expérience et les voyages d'études dans la collectivité jumelle sont particulièrement formateurs.

Par ailleurs, dans le cas de l'Office de tourisme, la présence des pouvoirs publics est nécessaire afin de défendre l'intérêt commun et d'orienter la stratégie de l'Office de tourisme dans ce sens. En effet, ce ne sont pas les socio-professionnels qui initieront le développement des transports publics pour améliorer l'accès de la localité ou bien qui pourront faire la demande de telle ou telle certification à l'échelle du territoire. Un Office de tourisme dirigé uniquement par des socio-professionnels risque de devenir un outil pour la promotion des entreprises les plus influentes au détriment des plus petites, alors que s'il est géré par les pouvoirs publics locaux, ceux-ci prendront en compte l'intérêt aussi bien de toutes les entreprises du territoire que celui des visiteurs. L'intérêt des citoyens est encore bien peu pris en compte en Russie et dans les autres pays de la CEI, notamment par le secteur privé. Ainsi, le prix des forfaits des remontées mécaniques sont plus élevés en Russie qu'en Europe alors que le nombre de kilomètres de pistes est divisé par 3 en Russie. Et les hôtels ont tendance à augmenter leurs prix en basse saison ou lorsque que l'hôtel est à moitié rempli... Les pouvoirs publics ont donc là un véritable rôle à jouer.

 

 

 

Persuader les pouvoirs publics de financer l'Office de tourisme

 

Etant donné que les pouvoirs publics locaux n'avaient pas la même notion que nous du service public, ceux-ci ne comprenaient pas pourquoi nous souhaitions créer une structure de type associative. Pour eux, le meilleur moyen de financer l'Office de tourisme était d'en faire un organisme commercial qui se financerait à travers la vente de packages touristiques et en percevant des commissions sur les réservations de prestations. Or, en France, la vente de produits touristiques ne constitue qu'un tiers des ressources totales des Offices de tourisme et les pouvoirs publics financent plus de la moitié du budget annuel des Offices.

 

Cela s'explique pour plusieurs raisons :

- la nécessité de doter l'Office de tourisme de moyens financiers importants afin que celui-ci puisse devenir un véritable outil local de développement touristique (organisation et accueil d'évènements afin de rendre la localité attractive, réalisation d'enquêtes et d'analyses sur la fréquentation et la satisfaction des visiteurs, mission de certification et évaluation des infrastructures, etc.) Les bénéfices tirés des ventes ne suffiraient pas à financer toutes les actions de développement du territoire.

- l'implication financière des pouvoirs locaux permet d'établir une réflexion à l'échelle du territoire et d'y inclure l'ensemble des acteurs (socio-professionnels, institutions, associations) afin de penser une offre qui soit à la fois concurrentielle, cohérente et qui veille à l'intérêt général.

 

Cependant, la participation financière des pouvoirs publics n'est pas évidente dans des pays où ceux-ci sont souvent moins puissants que les entreprises. Dans beaucoup des pays de la CEI, une grande partie des citoyens ne payent pas les impôts. Cela diminue d'autant plus la marge de manoeuvre des pouvoirs publics en matière de politiques publiques. Et explique que ceux-ci préfèrent créer une structure commerciale qui devra s'auto-financer. Dans le cas de Kransnaya Polyana, le village avait peu de moyens financiers en raison, premièrement, du nombre d'habitants, et, deuxièmement, parce que le budget alloué à la mairie de Krasnaya Polyana était attribué par la ville de Sochi dont le village dépendait administrativement.

Dans tous les cas, il est important d'impliquer les pouvoirs publics aussi bien sur le plan organisationnel, décisionnel que financier car les cotisations des socio-professionnels ne sont pas suffisantes pour initier un projet d'envergure.

 

 

Obtenir la confiance des acteurs économiques locaux et définir leur relation avec l'Office

 

Néanmoins, on ne peut pas se passer de l'implication des acteurs économiques locaux dans la création d'un Office de tourisme. Or, il n'a pas été aisé de convaincre les socio-professionnels de faire partie de l'Office de tourisme.

Le premier obstacle venait du fait qu'ils ne comprennaient pas bien quels sont les fonctions et le fonctionnement de cet organe. Il m'a fallu beaucoup de patience, de pédagogie et de réunions avec diffusion de powerpoints avant que les acteurs économiques du territoire puissent s'en faire une idée plus ou moins juste.

Par la suite, je suis allée à la rencontre de chaque socio-professionnel afin de pouvoir discuter individuellement des avantages et inconvénients de leur adhésion à l'Office de tourisme. Beaucoup se méfient de toute organisation collective, surtout s'il leur est demandé une contribution financière. Cela remonte en partie à l'époque du communisme et des kolkhozes où toute initiative privée était tuée dans l'oeuf et où les uns et les autres ont été spoliés de leurs biens au profit d'un organisme soit-disant collectif. Beaucoup d'acteurs économiques ont refusé de rallier l'Office de tourisme car ils craignaient de se voir les mains liées par les pouvoirs publics et de perdre leur autonomie. Ceux qui l'ont rejoint au tout début ne souhaitaient pas que nous invitions les pouvoirs publics à y participer et nous étions dans une situation délicate puisque nous ne pouvions pas prendre le risque que les acteurs économiques quittent le tout nouvel office de tourisme.

D'autres ont réfuté le système de cotisation annuelle. Nous avons en effet appliqué le système français de cotisation en fonction de la catégorie des établissements. Quelques-uns voulaient opter pour un système de perception d'une commission sur la vente de packages touristiques. Leur argument était que les entreprises sauraient concrètement pour quels services elles payaient et leur implication financière serait ainsi proportionnelle aux avantages retirés, ce qui semblait en effet juste.

Or, adopter ce système risquait de cantonner l'Office de tourisme dans les mentalités et dans les faits à une simple centrale de réservation. Il faut bien séparer la fonction commerciale qui a des retombées directes pour les socio-professionnels de celle de mise en oeuvre d'actions de développement et de promotion du territoire qui a une influence beaucoup plus importante bien qu'indirecte. Ainsi, un évènement culturel ou sportif apporte de nouveaux visiteurs aux socio-professionnels, notamment s'il a lieu à une période où l'activité touristique est ralentie. Mais il est difficile de quantifier à l'avance ce que cela peut rapporter financièrement à chaque professionnel.

La contribution financière des socio-professionnels à l'Office de tourisme est certes assez faible mais elle reflète le rôle que l'Office de tourisme jouera auprès des acteurs économiques et inversement. Ce n'est donc pas anodin et il est essentiel d'y réfléchir très sérieusement.

 

 

Prendre rapidement en compte les spécificités juridiques et administratives locales

 

La question du choix du statut juridique des Offices a été particulièrement épineuse. En Russie, la notion d'Office de tourisme n'éxistait pas et il n'y avait aucune structure de ce genre existant dans toute la Fédération de Russie, excepté à Velikyi Novgorod où un Office de tourisme a été créé avec succès dans le cadre d'une coopération décentralisée avec la ville de Strasbourg. Nous avons donc contacté les membres de l'Office de tourisme à Velikyi Novgorod afin de les interroger sur leur organisation et leur retour d'expérience. Nous n'avons pas contacté les personnes référentes de la ville de Strasbourg et sans doute aurions-nous dû le faire.

Il est très important de s'informer sur ce a été fait auparavant et négliger cet aspect peut mener à une perte de temps dans le meilleur des cas ou à commettre de lourdes erreurs dans le pire. J'ai déjà évoqué ce problème dans l'article Les pièges des projets de développement au sujet des associations et ONG.

Il ne faut pas hésiter également à se rapprocher du Ministère du tourisme du pays ou des agences locales qui peuvent par la suite se baser sur le projet initié pour réformer le code du tourisme et mettre en place de nouveaux statuts juridiques spécifiques aux Offices de tourisme.

Une autre spécificité dont je parle plus haut était que le village de Krasnaya Polyana, bien qu'élisant un maire, était en fait complétement dépendante de la ville de Sochi, dont elle n'était qu'un arrondissement. Le Maire de Krasnaya Polyana se soumettait aux décisions du Maire de Sochi. Nous avions été mis au courant de ces différences par les élus locaux mais sans nécessairement comprendre toutes les subtilités que cette situation impliquait. Tout simplement parce que les élus ne pouvant comparer avec aucun autre système que le leur, pensaient que certaines choses implicites étaient évidentes pour tous. Nous avions donc conclu un accord de coopération tripartite entre Les Houches, Krasnaya Polyana et Sochi, cette dernière occupant plutôt un rôle de patronnage. Or, nous nous sommes rendus compte que la ville de Sochi avait pu prendre ombrage du fait que nous ne traitions pas directement avec elle, ce qui ne la rendait pas particulièrement coopérante à notre égard, notamment pour l'attribution de ressources publiques et d'un local pour l'Office. Nous avons réparé notre erreur en signant une nouvelle convention de coopération avec Sochi uniquement. Etre au fait des particularités administratives locales permet donc de trouver les interlocuteurs idoines et d'éviter un faux pas qui peut compromettre la réussite du projet.

En conclusion, il y a un travail spécifique à réaliser à la fois avec les pouvoirs publics et le secteur privé afin qu'ils s'associent à la création de l'Office de tourisme. Dans tous les cas, si les pouvoirs publics refusent de collaborer, il vaut mieux arrêter le projet car celui-ci ne pourra réussir sans leur soutien.

Enfin, il faut aussi accepter que la gestion de l'Office de tourisme local ne suive pas les mêmes règles qu'en France. La degré de démocratie atteint, la conception du développement du territoire sont des facteurs qui vont agir sur cette gestion. Ainsi, les collectivités dans les pays de la CEI privilégient sans cesse l'intérêt des grands groupes venus de la capitale au détriment des petites et moyennes entreprises locales. Cela s'exlique par le fait qu'elles font tout pour plaire aux grands groupes afin qu'ils ne quittent pas leur territoire et aussi parce que des hommes politiques très influents font souvent partie du CA de ces groupes et profitent de leur position pour imposer leurs vues. Alors qu'en France, les intérêts des acteurs locaux sont généralement pris en compte par les collectivités et leurs organes, en Russie et Arménie, dès qu'il y a un intérêt financier majeur comme pour les JO de Sochi, ce sont les intérêts des grands groupes de la capitale qui priment. Il faut y voir là la conséquence d'une très forte centralisation du pouvoir.