RAPPORT DE LA COMMISSION DE JURISTES INDEPENDANTS SUR LE SYSTEME ELECTORAL EN REPUBLIQUE DU BENIN

Par décret n02007-171 du 18 avril 2007, le Président de la République a créé une commission de juristes indépendants chargée d’évaluer le système électoral en République du Bénin, et de proposer des solutions pour l’améliorer. Ladite commission technique est composée comme suit :

Président : Professeur Maurice GLELE- AHANHANZO, President de l’Institut des Droits de l’Homme, ·la démocratie au quotidien (IDHDQ), ancien membre de la Cour Constitutionnelle ;

Vice -Président : Madame Elisabeth POGNON, Magistrat à la retraite, ancienne Présidente de la Cour Constitutionnelle ;

Rapporteur : Professeur Théodore HaLO, Titulaire de la Chaire UNESCO des droits de la personne et de la démocratie ;

Membres : Maître Robert DOSSOU, avocat à la Cour, ancien bâtonnier,

Maître Saïdou AGBANTOU, avocat à la ·Cour, ancien Président de la Commission Electorale Nationale Autonome.(CENA) La commission a tenu ses séances dans les locaux de l’IDH. Elle a débuté ses travaux le 12 avril 2007, au lendemain d’une part, de l’audience qu’accorda à ses membres le Chef de l’Etat pour leur exprimer ses préoccupations sur le système électoral et son souci de doter le Bénin après 17 ans d’expérience démocratique d’uI) système électoral fiable, fondamentale de 1977, le choix des gouvernants par le peuple souverain n’était plus un enjeu fondamental de la vie politique nationale.

L’investiture des candidats par le parti unique emportait adhésion du corps électoral. L’élection étant désormais sans choix, le résultat étant aussi connu à l’avance, le vote n’était plus qu’une formalité, un rituel de légitimation et dè ratification des choix opérés par le parti unique.

La perte de la neutralité de l’Administration, dont l’excessive politisation en faisait le bras séculier du parti unique, suscita légitimement de sérieux doutes quant à sa capacité à organiser des élections honnêtes. Cependant, eu égard à l’euphorie née de la réussite de la Conférence Nationale et la gestion consensuelle de la transition, le Ministère de l’Intérieur conserva ses prérogatives en matière d’organisation des élections. Mais, ce Ministère n’organisa le référendum constituant . de 1990, les élections législatives et présidentielles de 1991 qu’avec l’assistance d’un Comité National Chargé du Suivi des Elections, comité créé par l’arrêté inter ministériel n0130/MISA T/MDN/MF/DC/SA du 23 octobre 1990 dont la mission était de :

« Suivre l’organisation matérielle du référendum et des consultations électorales pendant la période de transition ;

Veiller au strict respect des textes en vigueur ;

Coordonner les actions des ifférents départements ministériels impliqués dans l’organisation du référendum et des opérations électorales ».

Les élections de 19911 qui mirent fin à la transitionl provoquèrent aussi la rupture du consensus politique. Deux blocs antagonistes firent leur apparition : d’un côté, la mouvance présidentielle organisée autour du chef de l’Etatl maître du pouvoir exécutit de l’autrel l’opposition qui contrôlait le Bureau du Parlement. Dès lorsl il était évident que cette opposition trouverait suicidaire pour elle de laisser le Ministère de l’Intérieur organiser une compétition électorale dans laquelle sont désormais appelés à Si affronter et à solliciter le suffrage populaire des partis politiques ayant des visions opposées. Autrement dit, après le relatif consensus de la période de transition qui permit au Ministère de l’Intérieurl conformément à la tradition héritée de la colonisation français el d’organiser des élections sans grandes contestationsl un climat de suspicion Si est installé à la veille des élections législatives de 1995.

Aussi réunie au sein de la Convention Nationale des forces de Changement, l’opposition saisit-elle dès Juillet 1993, le Président de la République d’une requête en vue de la création d’une Commission Electorale Indépendantel seul gage d’élections réellement transparentes.

Dans sa réponse, le Chef de l’Etat fit observer : « Suivant l’opinion généralement admise tant à l’extérieur qu’à l’intérieur du Bénin, les dispositions institutionnelles et législatives actuellement en vigueur semblent pleinement satisfaisantes ; il n’apparaît donc pas nécessaire de procéder à la création d’autres institutions pour la réalisation d’un objectif qui nous est commun ».

Cette préoccupation d l’opposition étant également partagée par certaines organisations de la société civile, dont, entre auh"es, GERD ESAfrique, l’opposition, redevenue Inajoritaire à l’Assemblée Nationale, fit voter, contre l’opinion du Gouvernement, la loi créant la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) le 15 septembre 1994, c’est-àdire, à la veille des élections législatives de 1995. Le principe de la création de la CE NA fut aussitôt contesté par Je Président de la République qui demanda une deuxième lecture des articles 36 et 37 y relatifs. Le Parlement confirma son option de la CENA le 21 novembre 1994 à l’occasion de la seconde lecture des articles con traversés.

Saisie par le Chef de l’Etat le 30 novembre 1994, soucieux de s’assurer de la conformité de cette loi à la Constitution avant sa promulgation, d’un recours en inconstitutionnalité des articles 36,37,38,42, 57 et 96 de cette loi aux motifs que « ces dispositions sont contraires aux articles 48, 49, 54, 8t 98, 100 et 117 de la Constitution du Il décembre 1990 » et sont, « en contradiction avec l’esprit et les termes des articles 52 et 53 de la loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle », la Cour Constitutionnelle dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994 a jugé que :

« La CENA s’analyse comme une autorité administrative autonome et indépendante du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.

Sa création en tant qu’autorité administrative indépendante est liée à la recherche d’une formule permettant d’isoler dans l’Administration de l’Etat un organe disposant d’une réelle autonomie par rapport au Gouvernement, aux départements ministériels et au Parlement pour l’exercice d’attributions concernant le domaine sensible des libertés publiques, en particulier des élections honnêtes : régulières, libres et transparentes.

L’institution de la CENA se fonde sur les exigences de l’Etat de droit et de la démocratie pluraliste affirmées dans le Préambule de la Constitution du 11 décembre 1990. »

Dans cette même décision, la Haute Juridiction affirme que la CENA permet, d’une part, d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence des élections, d’autre part, de gagner la confiance des électeurs et des partis et mouvements politiques. Cette décision, qui mit fin à la controverse juridique permit la création de la C.E.N A par la loi 94-013 du 17janvier 1995 portant règles générales pour les élections du Président de la République et des Membres de l’Assemblée Nationale. L’article 36 de cette loi dispose :

« 1.- Il est créé pour chaque électîon une Commission Electorale Nationale Autonome (CENA).... ». Aux termes de l’article 37 de cette même loi, la CENA « est chargée de la préparation, de l’organisation, du déroulement de la supervision des opérations de vote et de centralisation des résultats... Elle a tout pouvoir d’investigation pour assurer la sincérité du vote... » La mise en œuvre de cette loi électorale a soulevé des problèmes comme le révèlent les expériences successives des différentes C.E.N.A.

Après douze années d’expérimentation, il peut être établi le diagnostic suivant des dysfonctiunnements de la CENA

II - DYSFONCTIONNEMENTS CONSTATÉS

1-) Le premier dysfonctionnement résulte de l’instabilité de la CENA. En effet, la CENA étant un organe« ad hoc », il n’est pas possible de capitaliser l’expérience acquise par ses membres qUI ne sont pas nécessairement reconduits dans la CENA suivante. Par ailleurs, les modifications répétées des lois électorales souvent à l’approche d’une élection ne permettent pas l’appropriation des règles électorales par les membres de la CENA généralement installés dans la précipitation à la veille des élections. Cette situation a aussi des effets pervers sur le calendrier électoral et la formation des agents électoraux.

2- )La politisation de la CENA est une autre cause de son dysfonctionnement. Loin d’être un organe technique de gestion du processus électoral, la CENA est devenue un instrument au service des intérêts partisans. Au lieu de désigner les membres qui la composent selon les critères fixés par la loi, à savoir, probité, compétence, impartialité et patriotisme, certains partis politiques y envoient des militants pour les représenter et défendre leurs intérêts. L’illustration la plus éloquente de cette situation est la démission collective de 9 mêmbres de la CENA en 2001. Cette politisation préjudiciable à la légitimité de la CE NA, s’étend, d’une part, à ses démembrements, d’autre part, aux agents des bureaux de vote. Cette politisation a été consacrée par la Cour Constitutionnelle qui a établi une clé de répartition des membres de la CENA sur la base d’un quota attribué à chaque groupe parlementaire en tenant compte de la configuration politique de l’Assemblée pour assurer la participation de toutes les forces politiques représentées à l’Assemblée Nationale et pour garantir la transparence dans la gestion des élections.

Dans sa décision DCC 01-011 du 12 Janvier 2001 relative au contrôle de la constitutionnalité en matière de désignation par l’Assemblée Nationale des membres de la CENA et des Commissions Electorales Départementales, la Cour rappelle : « considérant que la Cour dans sa décision DCC 00-078 du 07 décembre 2000, a dit et jugé qu’il faut tenir compte de la configuration politique pour assurer la participation de toutes les forces politiques représentées à l’Assemblée Nationale et pour garantir la transparence, principe à valeur constitutionnelle dans la gestion des élections ; qu’il en résulte que la configuration politique doit s’entendre comme l’ensemble des forces politiques représentées à l’Assemblée Nationale et organisées en groupe parlementaire et/ou en non inscrits, que l’Assemblée Nationale l’a si bien compris qu’elle en a tenu compte lors de la désignation des membres de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) et des Commissions Electorales Départementales (CED) en sa séance du 21 janvier 1999 pour les élections législatives de mars 1999 en affectant à chaque groupe parlementaire le nombre des membres à désigner au prorata du nombre de députés composant chacun des groupes ; »

3-) L’inscription sur la liste électorale est un autre point faible du système électoral du Bénin. En effet, bien souvent l’inscription se fait sans pièce d’identité ou d’identification avec le témoignage d’un conseil de village ou de quartier de ville entraînant, entre autres, des inscriptions multiples, des inscriptions -frauduleuses de mineurs, d’étrangers et de personnes condamnées à une peine d’emprisonnement de plus de trois mois pour des infractions visées par l’article 6 de la Loi n02000-18 du 3 janvier 2001 portant règles générales pour les élections en République du Bénin.

4-) Les difficultés liées au vote des Béninois de l’extérieur constituent une autre illustration du dysfonctionnement du système électoral du Bénin

5-)La lenteur dans la transmission des résultats et leur proclamation tardive provoquant souvent des perturbations dans l’organisation du 2ème tour du scrutin lors de l’élection présidentielle sont une autre faiblesse du système électoral béninois ;

6-) Le coût exorbitant de l’organisation des élections au Bénin est une autre préoccupation qui mérite réflexion dans toute évaluation du sys tème électoral.

Au regard de ces dysfonctionnements qui sont loin d’être exhaustifs, la commission a identifié les neufs ( 9) points suivants

1- La composition de la CENA

2- la liste électorale

3 -le budget de la CENA

4-la transmission des résultats

5-les rapports entre la CENA et les autres institutions

6- la conservation du matériel électoral et des équipements bureautiques 7- la formation des membres de la CENA, de ses démembrements et des agents électoraux

8 - les conditions d’éligibilité

9- les systèmes électoraux

III - ANALYSE ET SOLUTIONS DES POINTS IDENTIFIÉS

1 - La composition de la CENA Cette composition est appréciée au niveau national et local. Il s’agit d’examiner la composition d’une part, de la CE NA en tant qu’organe nationat d’autre part, de ses démembrements locaux.

A - La CENA, organe national

La composition de la CENA dans sa forme actuelle souffre de 2 maux essentiels : son excessive politisation et le nombre pléthorique de ses membres et de ses démembrements.

S’agissant de la CENA, sa composition est passée de 17 membres en 1995 à 25 à partir de 2001 sans que cette augmentation ne soit justifiée par aucun souci d’efficacité. A partir de 2003 l’on assiste à une démultiplication des démembrements de la CENA. Jusqu’en 2003 celle-ci ne comportait que 2 échelons, à savoir, les Commissions Electorales Départementales (CED) et les Commissions Electorales Locales (CEL). A partir de 2003, la CENA comportera 3 échelons de démembrement qui sont : les Commissions Electorales Départementales, les Commissions Electorales Communales (CEC) et la Commissions Electorales d’Arrondissement (CEA). En Afrique du Sud, au Botswana et au Ghana, les commISSIOns électorales, organe permanent chargé d’ organsiner toutes les élections, ne comptent que 5 membres. La commission électorale de la République Démocratique du Congo, pays plus vaste et plus peuplé que le Bénin, ne compte que 21 membres.

Par conséquent, la commission recommande vivement la création d’une CENA permanente de 17 membres dont :

5 membres pour composer le Bureau - 12 membres chargés de la coordination des élections au niveau de chacun des 12 départements.

Dans cette hypothèse, le SAP/C.E.N.A devient une administration d’appui à la CENA . Les membres de la CENA devenus permanents sont nommés pour un mandat de 5 ans renouvelable une seule fois. Cette fonnule a l’avantage de capitaliser l’expérience acquise par les membres de la CENAqui peuvent aussi bénéficier de séminaires de recyclage ou participer à l’observation d’élections à l’extérieur puur enrichir leur expertise. Cette solution a aussi l’avantage de soustraire la CENA à l’influence des forces politiques et d’assurer le démarrage des opérations électorales à temps. Par souci d’économie,. seuls seront rétribués à plein

temps, selon une grille à détenniner par le Gouvenzement, les CInq membres du bureau, les autres membres bénéficieront d’indemnités à l’occasion de leur participation à l’organisation des élections. Il en est ainsi déjà au Bénin du Conseil Economique et Social dont les membres, selon la Constitution, ne perçoivent que des indemnités de session et de déplacement.

La configuration du Bureau peut être le suivant :

Un président

Un vice président - Un secrétaire général

Un coordonnateur du budget - Un porte parole, chargé de la communication. Il travaille sous l’autorité et le contrôle du bureau de la CENA et est chargé de

faire connaître au public les activités de la CENA Le profil des 17 membres de la CENA devenue un organe technique de gestion du processus électoral se présente comme suit :

deux (02) ingénieurs statisticiens ;

deux (02) ingénieurs informaticiens ;

cinq (OS) juristes composés de praticiens et théoriciens du droit avertis en droit électoral se répartissant en :

. deux (02) magistrats du siège ; . deux (02) enseignants de droit ;

· Un avocat ;

deux (02) sociologues ;

un (01) administrateur des finances ;

deux (02) administrateurs civils ;

deux (02) personnalités indépendantes de grande réputation professionnelle et de grande moralité.

Ces 17 membres seront désignés par trois composantes, à savoir, six (06) au titre de la majorité présidentielle constituée du Gouvernement, des partis politiques soutenant l’action du Gouvernement représentés ou non au Parlement,

six (06) par l’opposition constituée des partis politiques représenté ou non au Parlement ayant déclaré leur opposition au Gouvernement conformément à la loi nO 2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de l’opposition au Bénin et - cinq (05) par la Société Civile.

La parité doit être observée entre la majorité présidentielle et l’opposition quant aux choix des statisticiens des informaticiens, des sociologues, des administrateurs civils et des personnalités indépendantes. Autrement dit, l’opposition et la majorité désignent un membre de chacune de ces catégories socioprofessionnelles. Quant au communicateur, porte- parole de la CENA , il est désigné par l’opposition ,tandis que l’administrateur des finances, coordonnateur du budget, est désigné par la majorité présidentielle. Les cinq juristes sont désignés de la manière suivante . Les deux magistrats du siège sont élus par leurs pairs en assemblée générale des magistrats . Les deux enseignants de droit sont désignés l’un par l’Université d’Abomey Calnvi, l’autre par l’Université de Parakou.

· L’avocat est élu par l’assemblée générale des avocats. En tenant compte de l’approche genre, 40%au moins des membres de la CENA doivent être des femmes. Ainsi, sur les six membres proposés par la majorité présidentielle, deux sont des femmes ; il en va de même des six membres proposés par l’opposition. Par ailleurs, sur les cinq juristes émanant de la Société Civile, deux au moins sont des femmes, une désignée par les magistrats et l’autre désignée par les enseignants de droit. Il n’est pas exclu que l’avocat soit également une femme.

Outre les critères de compétence et de bonne moralité, les 17 membres de la CENA doivent avoir au moins dix années d’expériences professionnelles effectives dans leur spécialité.

Il est institué un contrôle de régularité a posteriori des nominations des membres de la CENA par la Cour Constitutionnelle dans un délai de 48 heures. La saisine de la Cour Constitutionnel e se fait par tout citoyen qui estime que ces nominations ne respectent pas les critères définis par le législateur. La Cour Constitutionnelle rend sa décision dans un délai de 48 heures pour compter de la date de sa saisine. En outre, toute situation susceptible de provoquer la paralysie de la CENA, relève pour son règlement, de la compétence de la Cour Constitutionnelle chargée de la régulation du fonctionnement des institutions. Il est également nécessaire de prévoir un régime disciplinaire applicable aux membres de la CE NA , de ses démembrements et aux agents électoraux ( agents recenseurs, membres des bureaux de vote...)

B - Les démembrements de la CENA

Le caractère pléthorique de la CENA résulte aussi bien de la démultiplication de ses démembrements que des effectifs desdits démembrements. L’expérience des CENA de 1995 à 2003 permet de dire qu’il n’est pas indispensable de disposer d’un nombre élevé de démembrements de la CENA, aussi est-il possible de travailler rationnellement et avec efficacité à partir de deux niveaux de démembrement, commissions électorales c’est-à-dire,lesdépartementales (C.E.D), les commissions électorales locales (C.E.L).

Ainsi il faut maintenir les commissions électorales départementales chargées d’assurer la coordination et la supervision du travail des commissions électorales locales. Une telle approche entraîne la suppression ou la fusion des commissions électorales communales et des commissions électorales d’arrondissement actuelles. Les CED peuvent comporter 7 membres, tandis que les commissions électorales locales peuvent avoir dans les communes de droit commun Il membres et 21 membres pour les communes à statut particulier. En cas de nécessité, ces démembrements peuvent recruter pour une période n’excédant pas deux semaines des personnes ressources. Les indemnités des membres de la CENA, de ses démembrements et des personnes ressources sont fixées par décret pris en conseil des Ministres.

1 - La liste électorale :

Conformément à la loi électorale, les listes électorales sont permanentes. Elles font l’objet d’une révision avant toute élection sauf si celle-ci intervient moins de 6 mois après la précédente élection. A défaut de disposer d’une liste électorale permanente informatisée, il est procédé à chaque nouvelle élection, non seulement au rec ement électoral, mais encore, à l’établissement de nouvelles cartes d’électeur dont la fiabilité n’est pas garantie. Cette situation entraîne un renchérissement du coût des élections. Aussi, la commission recommande t- elle, d’une part, une solution immédiate, d’autre part, une solution à moyen terme.

Dans l’immédiat, il faudra réviser la loi électorale en vue d’établir la liste électorale des prochaines élections locales à partir de celle qui a servi pour les élections législatives de mars 2007. Par ailleurs, le SAP/CE NA, en attendant l’installation de la CENA, peut être chargé de procéder à la révision de la liste électorale selon les conditions et modalités ci après :

. Inscription des citoyens qui n’ont pas pu s’inscrire sur la liste électorale ayant servi pour les élections législatives de 2007 ;

. Inscription des citoyens qui vont avoir 18 ans au moment du prochain scrutin.

. Apurement de la liste électorale afin de radier les mineurs, les auteurs d’inscriptions multiples, les personnes condamnées à des peines infâmantes ou déchues de leurs droits civils et politiques et toutes autres personnes irréguIîèrement inscrites.

La liste électorale saisie avant et après la révision doit être affichée dans toutes les Mairies au plus tard en juillet 2007 . Ceci permettra de disposer d’un temps raisonnable pour les contestations éventuelles en vue de disposer au moment des élections d’une liste électorale assez fiable. Toutefois, il est vivement rec.ommandé la réalisation de la liste électorale permanenteavaht les élections législatives et présidentielles de 2011.

3 - Le budget de la (ENA

Le budget de la CENA est excessif. Hors les dépenses liées aux élections imputées aux autres institutions (Cour Constitutionnelle, HAAC, Gouvernement), ce budget est passé pour les élections présidentielles de 1.704.115300 FCFA en 1996 à 6.832.780 000 en 2001 à 12.285 786000 F cfa en 2006. Pour les élections législatives, il est passé de 1.144946900 en 1995 à 3.547262200 en 1999, à 6.668 200.000 en 2003. Ce gonflement du budget résulte, entre autres, des dépenses liées à l’inscription sur les listes électorales, de la confection dans la précipitation des documents électoraux, de la démultiplication des démembrements de la CENA et du nombre élevé des bureaux de vote, car la loi prévoit un bureau de vote pour 300 électeurs.Le transport du matériel électoral entre, d’une part ,le siège de la CE NA et ses démembrements, d’autre part ,les démembrements vers le siège de la CEN A est aussi source de dépenses excessives. Les dépenses relatives aux élections sont des dépenses de souveraineté et doivent être assumées par le budget national. Aussi, convient-il de rationaliser le budget de la CENA. Cette rationalisation peut avoir comme base :

la réduction du nombre des agents recenseurs et des membres des démembrements de la CENA

la réduction des bureaux de vote. Au lieu d’un bureau de vote pour 300 électeurs, il faudrait retenir un maximum de 500 électeurs par bureaux de vote, cela suppose la localisation préalable desdits bureaux et l’information des électeurs pour éviter les perturbations et les pertes de temps liées à la recherche desdits bureaux. Pour la sécurité du scrutin, ces bureaux doivent être codés .

La commande des bulletins de vote en carnet à souches et en quantité proportionnelle au nombre d’ électeurs inscrits

La conservation sur place selon les modalités qui seront précisées plus loin d’une partie du matériel électoral - le couplage des élections peut également contribuer à réduire la charge qu’implique l’organisation des élections.

La commande à temps du matériel électoral pour éviter les surenchères des commandes de dernière heure

Le budget de la CENA qui s’élève à des milliards de francs CFA est concentré sur le budget de l’année de l’élection et sa disponibilité est fonction des ressources mobilisées par l’Etat. II convient à l’avenir d’étaler dans le temps le budget de la CENA. II doit être prévu chaque année sur le budget de l’Etat une dotation pour la CENA à verser dans un compte bancaire spécial ’ouvert à cet effet. Ce compte peut égalen1ent accueillir les dons des partenaires au développement désireux d’apporter leur concours il l’organisation des élections. L’exécution de ce budget s’effectue conformément à la réglementation en vigueur en matière de finances publiques. Le Ministère des Finances détache auprès de la CENA un contrôleur financier chargé de s’assurer de la régularité de l’exécution du budget par le Président de la CENA ordonnateur délégué du dit budget. Cela suppose la révision de l’article 104 de la loi n02006-25 du 5 janvier 2007.

4 - La transmission des résultats

L’une des tares du système électoral du Bénin est la publication tardive des résultats. Cette situation a pour cause principale la lenteur dans la· transmission des documents électoraux aux différentes institutions destinataires : CENA, Cour Constitutionnelle, Ministère de l’Intérieur. Il arrive parfois que lesdits documents et les urnes soient transportés par des personnes non qualifiées ne disposant d’aucun moyen de transport garantissant leur sécurité et celle desdits documents. Pour remédier à cette situation, la commission suggère que ;

la collecte des documents électoraux se fasse par le moyen le plus rapide le jour du scrutin et qu’ils soient regroupés au niveau des CEL où seront installés des télécopieurs

les CEL assurent sous le contrôle direct des CED la transmission des fiches des résultats par fax à la CENA, à la Cour ConstihItionnelle et au Ministère de l’Intérieur. Ces fiches de résultats sont celles signées et remIses par les agents des bureaux de vote aux délégués des candidats.

La création d’un réseau informatisé entre les CEL et le siège de la CENA

Le transport des urnes et des documents électoraux des bureaux de vote aux lieux de centralisation des résultats grâce à la constitution d’un pool de véhicules administratifs au niveau des CED. Les coordonnateurs départementaux de la CENA seront chargés de leur répartition par CEL.

A cet effet, peuvent être réquisitionnés, les véhicules de l’Administration Publique, des entreprises publiques et les projets liés à l’Etat.

5- Rapports entre la CENA et les autres institutions Pour le fonctionnement normal du processus électoral, il est nécessaire que les diverses institutions appelées à intervenir dans la gestion et le contrôle du système électoral restent dans la limite de leurs compétences.

a-) Rapports entre la CENA et la Cour Constitutionnelle Certaines difficultés apparaissent dans les rapports entre la CENA et la Cour ConstitutionneIIe. Celle-ci est chargée par la constitution aux termes de son article 117, de "veiller à la régularité de l’élection du Président de la République ; d’examiner les réclamations, de statuer sur les irrégularités qu’elle aurait pu par elle-même relever et proclamer les résultats. En vertu de cette prérogative,à l’occasion de l’élection présidentielle, la Cour Constitutionnelle déploie des observateurs sur le terrain pour s’assurer de la régularité du processus électoral. Les constatations faites par ses délégués dans les bureaux de vote servent bien souvent de fondement à sa décision, sans être discutées avec les autres acteurs et témoins du bureau de vote concerné. Il arrive même, sans que cela n’ait été prévu par la Constitution que la Cour déploie des observateurs dans le cadre des élections législatives. La création en 1995 de la CENA, entraîne des interférences dans les actions de celle-ci et de la Cour Constitutionnelle. Il est donc nécessaire de clarifier les attributions de l’une et de l’autre institution en confiant, d’une part, la gestion du processus électoral à la CENA, d’autre part, le contentieux électoral à la Cour Constitutionnelle comme c’est déjà le cas pour les élections communales et municipales, dont l’organisation revient entièrement à la CE NA et le contentieux à la Cour Suprême. Une telle clarification suppose une relecture de la constitution. Les précisions suivantes peuvent être apportées aux rapports entre la Cour Constitutionnelle, la Cour Suprême et la CENA

Les résultats provisoires des différentes élections et consultations (référendum, élection présidentielle.’ élections locales) sont publiés par la CENA La Cour Constitutionnelle pour le référendum, les élections élections législatives, présidentielles et législatives, la Cour Suprême pour les élections communales et municipales proclament les résultats définitifs après le contentieux - Les irrégularités constatées par la Cour Constitutionnelle doivent être contradictoirement discutées afin de lever toute suspicion sur la sincérité des résultats ;

La liste des électeurs inscrits doit être transmise à la Cour Constitutionnelle, deux mois avant la date retenue pour le scrutin, pour contrôle et publication. La loi électorale doit être modifiée quant aux conditions d’inscription sur la liste électorale. L’article 32 de la loi 2006-22 indique des conditions excessives telles que l’état de contumace, la condamnation à une peine avec ou sans sursis d’une durée égale ou supérieure à 3 mois. Cette condition peut être remplacée par l’exclusion de la liste électorale des citoyens définitivement condamnés à une peine infâmante ou privés de leurs droits civils et politiques par une décision de justice devenue définitive. Il est souhaitable que la C.E.N.A soit ampliataire de ces décisions

Pour permettre à la CENA de disposer d’un délai suffisant pour l’organisation du 2èrne tour de l’élection présidentielle, le décompte des 15 jours court, après la proclamation des résultats définitifs du 1er tour par la Cour Constitutionnelle ;

Pour le second tour de l’élection présidentielle, aucun désistement ne peut intervenir 48h après la proclamation des résultats définitifs du 1er tour par la Cour Constitutionnelle

b-) Rapports entre la CENA et la Cour Suprême

S’agissant des rapports entre la CENA et la Cour Suprême, la loi électorale doit confirmer les compétences de la CENA en matière de proclamation des résultats provisoires des élections communales. Dès lors, elle a compétence à constater et à, sanctionner les irrégularités du scrutin. La Cour Suprême n’intervenant que pour le contentieux et la proclamation des résultats définitifs. Une telle clarification permet de lever l’équivoque née de l’arrêt n079/CA/ECM de la Cour Suprême du 19 janvier 2002 dont le dispositif énonce, entre autres :

« La CENA n’a aucun pouvoir de contrôle et de "Sanction des irrégularités du scrutin, légalement dévolu à la Cour Suprême, quand bien même la loi lui accorde un pouvoir d’investigation pour assurer la sincérité du vote ».

c-) Rapports entre la CENA et l’Assemblée Nationale

Quant aux rapports entre la CENA et l’Assemblée Nationale, la difficulté principale résulte du cadre législatif. En effet, les lois électorales sont constamment modifiées et bien souvent à quelques mois des élections. Ainsi, la loi n02006-25 portant règles générales pour les élections en République du Bénin a été promulguée le 5 janvier 2007, soit 3 mois à peine avant les élections législatives de mars 2007. Or, le protocole de la CEDEAO de 2001, relatif à la bonne gouvernance, la démocratie et aux élections, additionnel au protocole sur la prévention, la gestion et le règlement des conflits, prévoit que les lois électorales ne peuvent plus être modifiées 6 mois avant les élections. On observe également une instabilité du cadre juridique de la CENA.

Ainsi, en douze ans, le Bénin a organisé 8 élections sur la base d’une quinzaine de textes. Pour faciliter l’appropriation par les citoyens et les acteurs politiques du cadre juridique de la compétition électorale, y Assemblée Nationale pourrait réunir en un document unique les différents textes relatifs aux élections. Autrement dit les différents textes électoraux doivent être fondus en un code électoral dont la modification ne peut se faire, sauf nécessité reconnue par les acteurs politiques, que 6 mois au plus tard avant le débutdu scrutin.

d- Rapports entre la CENA et le Gouvernement

Les difficultés dans les rapports entre la CENA et le Gouvernement proviennent, d’une part, de l’interprétation de l’autonomie financière de la CENA, d’autre part, de la lenteur dans la mise à disposition des fonds. En outre, cette mise à disposition des fonds qui s’effectue par tranche ne facilite pas l’exécution régulière des activités de la CENA.

La notion de l’autonomie s’entend de l’exécution du budget qUI relève de l’exclusive compétence de la CENA. Toutefois, elle n’exonère pas la CENA du respect de la lettre de cadrage du Ministre en charge des Finances.

Quant à la deuxième difficulté, elle sera résolue par la proposition de création d’un fonds spécial pour les élections directement versé dans le ",compte bancaire de la CENA ouvert à cet effet et alimenté chaque année par le budget de l’Etat.

6- Conservation du matériel électoral et des équipements bureautiques Aujourd’hui, le matériel électoral et les équipements bureautiques sont conservés à la CENA. Or, celle-ci ne dispose pas d’un magasin approprié pour la conservation des dits matériels qui, sont constamment renouvelés à l’occasion de chaque élection. Par ailleurs, le matériel électoral à chaque élection est acheminé du siège de la CENA à ses différents démembrements et, après le scrutin, retourné au siège de la CENA. Pour éviter les désagréments de ces multiples déplacements, la commission recommande que le matériel électoral lourd, à savoir, urnes, isoloirs, feuilles d’isorel pour les affichages et le décompte des voix soit conservé dans les chef- lieux des départements.Il appartient au Préfet, responsable de la garde dudit matériel, de décider de sa conservation dans les mairies des communes sous tutelle de son département qui en auraient les moyens. Quant aux équipements bureautiques, à savoir, ordinateurs, photocopieurs, télécopieurs, ils peuvent continuer à être confiés au Ministère chargé des finances. Au lieu d’acheter du matériel bureautique qui ne servirait que pour les élections, il faut envisager la possibilité de sa location durant la période électorale. Une telle initiative contribuerait aussi à réduire le coût des élections.

7 - La formation des membres de la CENA, de ses démembrements et des agents électoraux La formation des membres de la CENA, de ses démembrements et des agents électoraux se fait de façon pyramidale. Il y a d’abord la formation d’une catégorie de personnel appelée à son tour à assurer la formation des 111elIlbres des démembrements de la CENA. Ces derniers, à leur tour se chargent, sous la supervision des membres des CED de former les agents des bureaux de vote. Pour cette formation, la CENA pourrait avoir recours à des ONG ou des experts qualifiés en matière de droit, de démocra tie et d’élection tels que :

association des femmes juristes du Bénin (AF]B) - Institut des Droits de l’Homme, la Démocratie au quotidien (IDH-DQ) ;

WILDAF ;

Anciens présidents et secrétaires généraux de CENA, anciens membres de la Cour Constitutionnelle et du SAP/CENA ;

Ces formateurs doivent avoir le profil suivant :

Juriste ;

Politologue ;

expert avéré en matière électorale etc.

Le travail de ces formateurs ne saurait excéder une semaine. Ils sont au nombre de douze à raison d’un par département. Dans chaque département, la formation s’adresse aux membres des démembrements de la CENA(CED et CEL), aux membres des bureaux de vote, aux délégués des candidats ou des partis politiques en lice et aux agents recenseurs dans l’hypothèse de la non existence d’une liste électorale permanente informatisée. Pour la qualité de la formation, il est nécessaire que le niveau scolaire minimum des bénéficiaires soit le BEPC .Par ailleurs, les formateurs doivent aider la CENA à élaborer les outils pédagogiques nécessaires incluant la Constitution, la loi organique sur la Cour Constitutionnelle, le code électoral, des guides pratiques tels que guide de l’électeur, guide du requérant, guide de délégué des candidats, guide des membres du bureau de vote, guide de l’observateur, guide des agents recenseurs etc.

8 - Conditions d’éligibilité Cette question a fait l’objet de discussions qui méritent d’être approfondies. Toutefois, les experts sont d’avis d’introduire de nouvelles exigences pour les candidats aux fonctions électives.

La première exigence est relative au quitus fiscal. L’article 33 de la Constitution impose à tous les citoyens béninois de s’acquitter de leurs contributions fiscales. Aussi, s’avère-t-il nécessaire d’exiger de tout candidat à une fonction élective la preuve qu’il est à jour vis-à-vis du fisc. Cette preuve peut être le quitus fiscal, l’avis d’imposition des deux dernières années précédant l’année de l’élection et les quittances y afférentes, les bulletins de paie pour les salariés, ou à défaut, l’attestation d’exonération d’impôt.

La deuxième exigence est relative au cautionnement. Pour l’élection présidentielle, le cautionnement exigé des candidats depuis 1991 est de cinq millions (5.000.000) FCF A. Ce montant est aujourd’hui dérisoire en raison, d’une part, de la dévaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994, d’autre part, de l’augmentation du coût de la vie. Il peut raisonnablement être porté à dix milIions(lO.OOOOOO) de franc CF A

La troisième exigence est relative au parrainage des candidats à l’élection présidentielle. Cette disposition prévue en 1991, n’a jamais été appliquée et fut supprimée de nos différentes lois électorales. Il convient d’étudier la possibilité de rétablir ce parraInage par, un nombre déterminé, soit, d’ élus (députés, conseillers municipaux ou communaux), soit de citoyens par département.

9- Le mode de scrutin

Les experts pensent qu’il est nécessaire d’approfondir aussi la réflexion sur les modes de scrutin dans le sens tant de la réduction du coût des élections que de la représentativité des élus. A ce titre, il est possible pour les prochaines élections locales de prévoir un scrutin à un tour. Par ailleurs, en vue de disposer au Parlement, d’une majorité stable et de garantir la représentation des différentes forces politiques, on pourrait imaginer un scrutin mixte permettant l’élection d’une partie des députés au scrutin majoritaire à un tour, l’autre partie des députés à la représentation proportionnelle. Une telle initiative est de nature à favoriser le regroupement des forces politiques, ce qui clarifierait l’échiquier politique et faciliterait le choix de leurs élus par les citoyens.

Le système électoral actuel est miné par deux maux essentiels : la politisation de l’organe chargé de la gestion du processus électoral et le coût élevé des élections.

La politisation de la CENA en fait un instrument et l’enjeu des conflits entre les partis politiques. En raison de cette politisation, la CENA perd bien souvent sa crédibilité. Par ailleurs, cette politisation a des répercussions sur les démembrements de la CENA et les bureaux de vote. Le parti influent dans une circonscription s’arroge le monopole de la désignation des divers agents électoraux excluant parfois les délégués des autres partis du contrôle du processus électoral. Une telle situation, source de frustrations, peut provoquer des tensions préjudiciables à l’unité nationale et à la paix sociale. Il est donc nécessaire et urgent de faire de la CENA et de ses démembrements un organe technique composé de spécialistes des questions électorales.

Quant au coût des élections, il résulte aussi bien de l’incidence financière liée à l’organisation des élections que des dépenses de campagne excédant ,sans aucun moyen de contrôle, les limites fixées par la loi. L’opinion publique a le sentiment que l’élection se gagne non pas, en fonction de la qualité du candidat et de sa vision pour le Bénin, mais plutôt, en fonction de sa générosité. Pour que la démocratie ne se transforme en ploutocratie et que les pauvres ne se sentent exclus du jeu politique, il est aussi nécessaire d’ œuvrer à l’assainissement de nos mœurs politiques en encadrant de façon plus rigoureuse les dépenses électorales.